宋哲 赵旭 李晓明 中国地质大学长城学院
摘要:目前，食品安全已然成为全球范围内高度关注的公共安全问题。美国、加拿大等国家纷纷增强了食品安全监管工作,并开展了相关监管行动计划，进而促使本国食品安全控制体系更加完善。当前我国食品安全监管工作，法律法规不健全、检测技术落后及追溯体系不统一等问题非常凸显。基于此，本文对国外食品安全监管的经验做法进行了深入分析，进一步指出我国在食品监管中存在的问题，进而借鉴国际经验，提出完善我国食品安全监管的几点启示。
近年来，食品安全监管一直备受国家高度重视，各地相关组织也相继开展食品安全检测监管体系建设。各部门以实现信息化监管为目标，通过科学规划、有效配置、智能监控等措施，建立基层食品安全监管网络，提高食品安全监管水平。2017年3月24日，各级食品相关组织在北京国家会议中心，召开了增强食品安全检测能力建设研讨会，就食品安全检测能力与流动检测需要、体系监管、适宜检测技术与设备配置等议题，进行了深度研究和讨论，对推动我国食品安全监管检测系统创建提供了指导与完善策略。现阶段，国外的食品安全监管比较完善。例如，美国、英国、日本等国家均拥有完备的食品监管法规、严格准入制度与标准，保证了食品安全，且产生了良好的管理效果。因此，本文试图通过借鉴国外食品安全监管的经验，进一步增强我国食品安全监管水平。
一、国外食品安全监管的经验做法
（一）食品监管法规比较完善
国外食品安全监管的相关法规较为完善，为提升食品安全和完成差别化管理提供了法律依据。例如，美国关于食品安全监管法规多达三十多部，主要包括《药物、食品与化妆品法规》、《公共健康相关服务法律》、《食品药品与化妆品法规》与《肉类检查法律》等。并且，2018年1月1日起将正式实施《美国食品安全现代化法案》。上述这些法规与法案不仅提升了进口食品安全，又实现了差别化监管。再如，新西兰食品安全监管也较为完善。2014年5月开始设立新食品安全法规，大力强化了政府关于食品安全监管领域的权限。2016年8月16日，又进一步通过与增强了食品安全法改革法案，加速了食品风险计划实施与可追溯框架的创建，也为监管部门和生产商了解食品安全法案提供了方便。日本食品安全管理也具有完整的法律体系，包括《包装容器法》、《转基因食品标识法律》、《农药取缔法》、《家禽传染病预防相关法规》、《健康增进法》、《乳及乳制品成分规格省令》、《农林物资规格化法(JAS法)》与《新食品标识法》等。2015年4月1日颁布的《新食品标识法》，对食品标识实施了重新修订，该法对新型食品生产销售的安全监管具有重要作用。
（二）食品监管模式较为健全
近年来，国外食品安全监管不断健全，与其监管主体分工明确有直接关联。以美国为例，实施政府部门与民间机构协同监管方式，监管主体分工比较明确。该监管主体主要由多种政府与其他民间部门构成，在食品质量安全标准规定、监管实施与食品安全教育等方面，全程监控食品安全。目前美国食品药品监管局承担约80%-90%的食品安全监管职责，食品安全检验局承担剩余约10%-20%的职责。正因食品安全监管主体分工明确，监管效果显著，促使美国在食品安全指数报告排名也一直处于前列。据英国经济学人智库发布数据显示，在2015《全球食品安全指数报告》中美国以89.0分位居全球第一。另如，挪威食品安全监管主体分工也较为明确，食品安全局主要职责是保证消费者获得安全食物，促使动植物卫生获取合理保障。农业和食品部门、卫生与健康部门、渔业及海洋事务部门各个制定相关产业政策与管理。同时，在行政方面，该3部门负责食品安全局的财政预算与计划过程，并对食品加工与生产、动物与植物及鱼类与人类健康做出相关规定。通过明确分工的食品安全监管主体，有效的监督了食品安全工作。
（三）食品安全检测较为严苛
国外对于食品安全检验、检测方面比较严格，且监管体系也相对完善。如澳大利亚拥有全世界最严格的食品监管、检验制度，对出口国外的奶粉，从奶粉罐的高度、材质到奶粉保质期、细菌测验等方面均有严格规定。比如每一罐Duri丽维奶粉的诞生均需经过9项澳洲政府监管，原奶各项指标需完全符合澳新食品质量安全标准；在成粉包装过程中，需经过4道生产检测系统，1项工厂全面的验收程序，满足上百项检测指标，最后经由澳大利亚乳品安全局认证，获得出口认证证书。再以新加坡为例，该国拥有最严格的食品检查。为降低不合格食品流入，农粮兽医局专门规定了一套完整的食品检验检疫程序。起先检查生产商品的农场或者加工厂。在此基础上，对农场或加工厂进行严格的食品资料审核与检查，以证明其安全性。最后，在关卡严格检查进口食品，或在实验室抽样化验食品。据全球食品安全指数报告显示，在113个参与国中，从食品价格承受力、食品供应能力与质量安全保障能力等28个指标的综合考量，新加坡位居第3位。严格标准的检测环节可以充分促进食品安全的有效监管。
（四）食品安全召回与追溯系统较为完备
目前，国外食品安全监管的召回和追溯系统都相对完善。并且，美国是世界上率先引入食品召回制度的国家，现已拥有一套完整的食品安全召回系统。一旦发现食品安全问题，企业立刻主动从市场上撤掉商品，或者政府机构强制要求供应商召回。美国食品召回主要分为三个等级。第一等级最为严重，召回对消费者健康造成重大危害的食品。第二等级召回那些对消费者健康产生较轻危害的食品。第三等级召回的食品对消费者健康不存在危害，其召回原因主要包括，产品标签贴错、标识没有充分反映产品内容等。美国相关部门对食品召回的执行较为严格，在2012年7月至2013年7月，仅短短一年之内美国就发布过610次食品召回令。这一完善的食品安全召回制度不仅约束了企业违法行为，又保障了消费者合法权益。再如，美国大型鸡蛋生产商Quality Egg，由于4年之前出售的鸡蛋被沙门氏菌污染，所以被食品监管部门处以680万美元的巨额罚款，约束了企业违法再生产问题食品的行为。此外，德国食品安全追溯系统也非常健全，从食品原材料进货、生产加工、流通与消费等每个环节均可以追溯。例如，每枚鸡蛋均印着一连串由字母和数字组成的10位编码。通过这些编码可以追溯到该产品生产来源国、饲养方式以及详细“地址”等，实现食品安全问题有效监管。
二、我国食品安全监管存在的主要问题
（一）食品监管法规不健全，安全标准缺失
相比国外对食品监管的法律规定，我国当前的监管法律仍不完善。目前虽然形成了以《食品安全法》和《产品质量法》为主，相关规章制度为辅的法律体系，但在监管立法方面仍缺乏细致性。如《产品质量法》第六条规定，对产品质量管理先进和产品质量达到国际先进水平、成绩显著的单位和个人，给予奖励。但是对国际先进水平未明确界定，奖励措施也没有具体标准。同时，我国在一些食品安全领域的执行标准仍然缺失严重。据中国医药报报道，截至2017年3月为止，我国登记使用的600多种农药成分中，尚有近200种无限量指标。并且，农业部批准使用的300多种兽药中，也有40多种对限量指标没有明确规定。可见，当前食品安全监管法律仍需进一步细化，安全标准也需进一步完善。
（二）食品检测技术落后，检验方法不配套
目前，我国在食品检验设备与检验技术方面，与国外发达国家相比仍有较大差距。我国由国家至县级各级实验室的检测水平，逐步递减，检测能力接近4:2:1，缺少对残留量微量的快速筛选、检测技术。相较而言，美国能够对激素、瘦肉精及二恶英等污染物进行微量检测，而目前对这些污染物检测技术我国尚未掌握，以致在日常监管中，出现监管人员仅凭肉眼对外观和标识进行检查的现象。同时，国家各级食品监督管理部门在日常监管中发现，许多食品项目没有相关国家标准检验方法。如卫生部已经公布的非法添加物和易滥用食品添加剂黑名单中，共有6批86种食品，其中有37种没有规范配套的检验方法。在农药中，也有108种620项残留限量缺乏配套检测办法。食品检测技术落后和检验方法不配套，导致我国执法部门在执行监管任务时，缺乏技术支撑和有效方法，从而给监管带来困难。
（三）食品监管对象分散，难以全覆盖
我国对从事食品生产、食品销售、餐饮服务的单位实行许可制度，但在监管过程中，有一部分对象并未受到有效监管，监管对象较为狭窄。当前，我国对小企业、小作坊的监管，由县级以上食品药品监督管理部门负责，但在实际监管过程中，难以做到对食品经营单位全部覆盖，造成部分小作坊无法得到有效监管。如据国家食药局2016年统计数据显示，我国食品经营小企业、小作坊的比例超过70%，而其中超过45%没有相关许可证件。此外，对于我国电子商务网站上销售的食品监管，也没有具体的监管办法，造成网络食品经营单位游离于当前的监管体系之外，发现食品安全问题只能采取临时措施，给日常监管工作带来极大困难。如2017年4月11日，国家食品药品监督管理总局发布不合格食品情况通告显示，部分食品在天猫、京东等国内电子商务网站上均有销售，而对此只能采取下架等措施来控制风险。
（四）食品追溯体系不统一，追溯效果差
目前，我国虽然建立了食品追溯体系，但与国外发达国家相比，仍处于起步阶段。当前的食品追溯试点工作仅在北京、上海、江苏、山东等较发达省份或城市开展，虽然试点工作已启动多年，但是在推行实施过程中困难重重。其中最大的问题就是追溯体系不统一，而国外一般由单一部门独立负责建立追溯体系，如瑞士规定食品安全追溯工作由联邦卫生局负责，实施食品生产和流通的各个环节的系统管理，所有信息均需在网上详细登记，并可提供网上查询，实现了政府、媒体和消费者的有效监督，取得良好追溯效果。而我国现阶段，食品药品监督管理总局、卫生部和农业部等部委各自建立食品安全追溯体系，造成各追溯体系之间融合效果非常不理想，追溯效果较差。此外，我国现阶段对食品安全可以追溯的信息非常有限，很多食品的追溯只能查一些简单信息，而涉及食品安全的信息十分少见。如2017年2月，中国食品科技网针对食品溯源进行的调查发现，对包括奶粉在内的多种食品进行二维码扫描，只发现食品名称、生产批次等信息，而对产品源头、添加剂及流通过程等信息却没有显示。
三、国外食品安全监管经验对我国的几点启示
（一）完善食品安全配套法律，扩大食品监管覆盖范围
目前我国仅仅建立了食品安全的基础法律，缺乏相关配套的法律和规定。针对这种情况，我国立法部门可以借鉴发达国家经验，构建多方位的食品安全法律框架。如美国既有《联邦食品药品和化妆品法》和《食品质量保护法》等食品安全综合型法律，又先后制定了《婴儿食品配方法》、《食品添加剂修正案》和《健康肉类法》等相当具体的配套规定。我国应该在《食品安全法》的基础上，分类构建食品在生产、加工、包装、贮藏、运输、销售和消费等环节上的针对性法律。比如针对食品生产环节，可制定关于食品污染物和有害物质残留等的法律；在食品加工环节，制定关于食品色素和调味品等添加剂的法律。建立包含全部食品门类及其生产、加工等各环节的法律体系，能够为我国开展食品安全监管工作提供法制化支撑。
（二）设立食品安全信息系统，提高公众参与度
目前我国食品安全信息系统建设仍处在探索阶段，至今尚未建成运行高效、公众广泛参与的食品信息发布平台。可以学习美国和欧盟做法。包括学习美国在全国范围内建立信息收集、评估及反馈方面的基础设施做法。借鉴美国从联邦到地方的食品安全监管信息网络，对食品信息进行全方位的公开披露经验。又可以学习欧盟食品安全信息方面做法，我国应建立食品安全追溯机制，食品可追溯体系，对食品从生产、加工到流通等各环节实行可追溯。并且，在食品信息公开方面应该规定食品监管部门通过出版物、电子媒介等方式，向公众展示食品安全信息及食品安全监管的决策和依据。并鼓励各类社会组织及民众积极参与食品安全风险判断和发表评论。比如，要求牲畜屠宰场保留牲畜来源和基本信息等详细资料，并对畜产品挂配识别标签，公众可以通过网络平台了解到这些信息。
（三）构建食品风险分析机制，有效预防食品安全问题发生
食品安全有效监管的前提是从风险评估、监管和沟通角度，创建食品风险分析机制。在危害识别、危害描述和危险性描述方面进行风险评估。并以风险评估结果为根据，权衡和规定相应政策，对食品安全进行风险监管。具体而言，从食品风险交流角度，监管部门应该依据相关观点或信息，及时有效沟通。确切制定食品安全中各添加物监管标准，针对无法防止食品污染或有害添加成分，政府部门需要进行适当的干预。并且，通过风险沟通，降低食品安全风险，将有效信息公布于众，有效保护消费者的基本合法权益。食品安全监管部门的分析步骤也需要公开于社会大众，发挥群策群力效用，接受群众意见，有效防止食品安全问题产生。
（四）建立食品安全信用制度，加快信息追溯制度与国际接轨
由于我国食品安全经营者的违法成本不高，在受到相关惩罚之后容易产生类似犯罪局面，由此造成食品安全问题频发。这些与我国缺少健全食品安全信用制度密切相关。针对于此，我国应加快创建食品安全信用制度与体系。食品安全信用制度的实施对象应该是全面性，包含大中食品生产商，食品经营商，小型作坊式食品经销商等。而且，我国应创建食品安全信息追溯制度。规范食品外包装与标签粘贴工作，厂家应将所有食品安全信息记录于标签上，促使信息追溯制度与国际接轨。
食品安全监管链条可实现无缝对接
食品从生产到最终消费，任一环节监管不善，都能带来食品安全隐患问题，进而导致食品安全事件发生。绝大多数发达国家均对食品安全的整个链条环节采取无缝监管，从而形成多级监管、无缝对接的完善食品监管链条。例如，荷兰各监管机构对食品原材料采集、流通营销、食品生产加工与售后消费等每个阶段均实行严格的全方位监督与管理。在食品加工生产环节的监管，采取食品专业技术人员进入现场监控的方式，形成覆盖全国的立体式食品监管网络，同时可实现监管信息的实时共享。在整个食品生产、流通、消费等各个阶段也均有针对性的监管方式，这些方式可以实现互联互通，有效对接，从而实现无缝监管。如荷兰在奶粉配方阶段，首先对维生素、微量元素等成分进行初步监管。进而在奶粉生产与销售阶段也进一步实施整个流程的严格监控，任何环节出现问题，均可及时采取针对性的对策解决，保证整个环节不出现“连锁反应”式的问题。高效无缝对接的食品监管方式，提高了消费者对荷兰奶粉的信任度，使得近几十年之间，荷兰奶粉没有发生过任何安全问题。再如，法国对食品生产过程、产品标记、渠道分销等阶段也进行了无缝对接监管，不仅规范了本国食品生产商的卫生环境，而且完成了“从田间到餐桌”的全程食品监管，进而形成了无缝对接的食品安全监管链条。以牛奶为例，从奶源收集、抽样检验、成品奶保藏、运输、销售等各阶段均建立了严密的食品安全监管链条，保证了奶质安全。在这样的无缝监管模式下，法国牛奶的品质也享誉全球。
